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本文綱要一、財金/[2018/]54號文中的爭議問題二、本文觀點三、政策依據及解讀寫在最后一、財金/[2018/]54號文中的爭議問題2018年4月27日，財政部網站公開財金/[2018/]54號文《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，對財政部PPP示范項目中核查存在問題的173戶提出分類處置意見，并對PPP項目提出規范管理要求。當然，大部分要求都是在前期文件中早已有之、甚至是反復提及的要求，如“不得突破10/%紅線”、“不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金”，等等。但其中，有一項規定備受關注：即在第二部分“引以為戒，加強項目規范管理”中的第（三）條“嚴格審查簽約主體”。該條明確規定：堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。對于以上規定，很多圈內人士表示不理解，尤其是后半句的要求。因為很多人都記得，在此前發布的、包括國辦發/[2015/]42號文在內的多部文件中，都明確提出過：如果融資平臺公司已經按規定完成轉型，就可以作為社會資本方參與PPP。那么問題來了：財金54號文這里提出“地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方”，是無視了國辦發文件？還是寫錯了？還是有什么別的理解...？二、本文觀點這里先說筆者解讀觀點：財金54號文第二部分第（三）條“嚴格審查簽約主體”對地方政府融資平臺提出的要求，應當理解為：1．地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，或作為PPP項目的實施主體或采購主體。2．地方政府融資平臺公司可以作為PPP的社會資本方——但有個前提條件：該“融資平臺”須是銀監會大名單的退出類平臺。即：退出類“融資平臺”可以作為PPP的社會資本方，但監管類融資平臺不可以。以下就是筆者得出上述觀點的政策依據：三、政策依據及解讀（一）政府融資平臺不得作為PPP項目的政府方//實施主體//采購主體PPP項目合同是政府與社會資本之間的合作協議。合同一方為政府或其授權機構（實際上就是PPP項目的實施主體、采購主體），另一方為社會資本方。項目實施機構在政府授權范圍內負責PPP項目的準備、采購、監管和移交等工作。相關政策如下：1．2014年11月29日，財金〔2014〕113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》提出，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。解讀：三類主體可以作為PPP項目的實施機構：一是政府；二是政府指定的有關職能部門；三是政府指定的事業單位（應該是有行政管理職能的事業單位及公益一類事業單位，三類、四類事業單位不可以作為實施機構但可以作為社會資本方）。2．發改投資/[2014/]2724號文《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》規定：行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。其附件2《政府和社會資本合作項目通用合同指南》明確，簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構。解讀：發改委對PPP項目的實施主體較為寬泛，企事業單位均可以，只要具備政府授權即可。3．財金函/[2016/]47號文《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》的附件1《PPP示范項目評審標準》中，關于“PPP相關參與主體是否適格”標準明確規定：國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，不再列為備選項目。解讀：該文件明確規定：國有企業或融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項目合同，即不得作為PPP項目的實施機構。筆者認為這樣的規定具有合理性。PPP項目期限長達20-30年，作為實施機構的企業，在這么長的時間內可能面臨很多變化（破產、合并、轉移等），不適合作為PPP項目實施機構。綜上，回頭再說財金54號文。54號文規范的是納入財政部示范項目庫的PPP項目，當然要遵守財政部的PPP政策規定。財金54號文附件3“限期整改項目清單”中，有10戶PPP整改的原因為“主體不合規”主要就涉及兩方面不合規：一是實施主體不合規，二是社會資本不合規。據筆者了解，其中就有2-4戶為實施主體不合規，實施主體為國有企業或融資平臺。（后臺回復財金54可獲取文件）（二）符合條件的“融資平臺”可以作為PPP項目的社會資本方并不是所有的地方政府融資平臺公司都不得作為PPP的社會資本方，銀監會大名單內監管類融資平臺不得作為社會資本方，而退出類“融資平臺公司”可以作為社會資本方。政策依據如下：1．2014年11月29日，財金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規定：本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。解讀：財政部一開始，其實是排除本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業作為PPP社會資本方的可能的。2．2014年12月30日，財金〔2014〕156號文《PPP項目合同指南（試行）》規定：本級人民政府下屬政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。解讀：這里的要求其實和前面113號文類似，但給上市公司開了口子。這里筆者認為有其合理性，因為上市公司一般可以認為是具有完善公司治理結構，建立現代企業制度、并實現了市場化運營的。同時，156號文只是限制“參與本級政府轄區內的PPP項目”，即其他地區的不禁止。4．2015年5月19日，國辦發〔2015〕42號文《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》規定：政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務。...大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。...解讀：PPP社會資本方可以是國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業。融資平臺公司符合上述上述規定條件的，實際上已經是完全商業化運營的地方國有企業了，當然可以作為PPP的社會資本方參與PPP。5．2017年11月10日，財辦金〔2017〕92號《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》在第三部分“三、集中清理已入庫項目/ ”明確不符合規范運作的情況，是包括“未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的”。解讀：92號文指出未按規定轉型的融資平臺公司不得作為社會資本方。那也就是說，按照規定轉型的融資平臺公司是可以作為社會資本方的。綜上，再回到財金54號文。54號文規范的是納入財政部示范項目庫的PPP項目，當然要遵守財政部的PPP政策規定。據筆者了解，54號文附件3“限期整改項目清單”中有10戶PPP整改的原因為“主體不合規”，其中大約有5-7戶為社會資本不合規。主要涉及：社會資本為銀監會名單內的監管類融資平臺；沒有采取公開競爭性方式采購社會資本。（三）“融資平臺”作為PPP社會資本方應滿足的條件結合前兩段對于政策的分析，“地方政府融資平臺公司”滿足如下兩個條件，即可作為PPP社會資本方：1．已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。這是國辦發〔2015〕42號文《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中的要求。其實這一點很好處理，地方政府融資平臺公司通過正規渠道和方式發布公告，即可完成該項要求。2．按照銀監發/[2013/] 10 號文要求完成平臺公司退出的審批程序，即意味著實現商業化運營，可按照一般公司來管理。自2006年發文規范城投公司打捆貸款以來，銀監會一直負責地方政府融資平臺公司監督管理，直至銀監發/[2013/]10 號文《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監管的指導意見》（以下稱“10號文”）下發。此后，管理重點就由融資平臺調整為地方政府性債務，管理部門由銀監會改為財政部。因此，10號文成為銀監會針對融資平臺最后的監管政策，而且目前針對融資平臺的管理10號文依然適用。10號文將融資平臺劃分為''仍按平臺管理類''（監管類）和''退出為一般公司類''（退出類）兩類。——''退出類''是指經核查評佑和整改后，已具備商業化貸款條件，自身具充足穩定的經營性現金流，能全額償還貸款本息，整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。''退出類''平臺公司新增貸款應嚴格遵循產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，按照商業化原則授信即可。——凡不符合退出條件以及未完成退出流程的融資平臺，均作為''仍按平臺管理類''管理。（1）融資平臺退出按照以下程序進行：一是牽頭行發起。由牽頭行發起，各債權銀行認真審核并形成一致性退出意見。二是各總行審核批準。各債權銀行分支機構將融資平臺退出申請報各總行審核批準。三是三方簽字。各債權銀行獲總行退出審批通過后，與地方政府相關部門、平臺公司進行溝通協商并由三方簽字確認。四是退出承諾。在三方簽字的同時，地方政府及相關部門應明確承諾不再為''退出類''平臺新增貸款提供任何擔保;各銀行應明確承諾按審慎信貸原則進行貸款管理，并獨立承擔新增貸款風險。五是監管備案。牽頭行將有關資料收集完整后向融資平臺屬地監管機構報備，監管機構在融資平臺報表中標示退出。平臺退出時間以三方簽字時間為準。（2）融資平臺退出需滿足五個條件：一是符合現代公司治理要求，屬于按商業化原則運作的企業法人；二是資產負債率在70/%以下，財報經過會所審計；三是各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋；四是存量貸款中需財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源，且存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是城信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。一般來說，政府融資平臺在退出之路上，面臨關鍵是退出條件。退出條件最難落實的是融資平臺風險定性全覆蓋，解決方法有兩種：一是增加融資平臺預期現金流，政府為融資平臺注入現金流和經營性資產，這一點很困難，儲備用地不能注入平臺公司了。二是減少當前融資平臺債務，待完成退出后再倒回來，但操作上也不太容易。截止2018年3月末，銀監會大名單內融資平臺約1.1萬戶，其中退出類平臺2600戶，占比不足30/%，具體原因有兩點：一是部分平臺為政府事業單位、政府機關、學校、醫院、土儲機構等，這類為非企業法人不具備退出類條件。二是地方政府要為融資平臺注入經營資產、現金流滿足現金流全覆蓋后才能退出，地方政府無法滿足。于是，地方政府紛紛成立新的融資平臺公司替代銀監會名單內的融資平臺，而且不納入銀監會融資平臺大名單管理，這類融資平臺稱之為“類平臺”。有人會問，沒有納入銀監會大名單的這些類平臺作為PPP社會資本，還需要按照10號文要求完成退出審批程序嗎，那么你說呢？寫在最后最后再來回顧一下本文認為“地方政府融資平臺公司”可作為PPP社會資本方前須滿足的條件：1．已經建立現代企業制度、實現市場化運營，其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。2．按照銀監發/[2013/] 10 號文要求，完成平臺公司退出的審批程序，成為“退出類”。......好像漏了什么？對了，開始的問題還沒解決！——為什么財金54號文要說“地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方”？本文的理解是：因為財金54號文所稱的地方政府融資平臺公司，是一個廣義的，針對實質的概念。剛剛也說了，由于納入原銀監會大名單的融資平臺新增貸款受限較多，不少地方政府另辟蹊徑，紛紛成立新的名單外平臺（簡稱類平臺），以規避融資平臺監管政策。雖然原銀監會多項制度均明確：平臺公司名單應動態調整。但地方政府自然無動力將作為主要融資渠道的企業納入平臺名單，各銀監局亦缺乏可甄別平臺公司身份的抓手，平臺名單的增加的阻力很大。由于這些類平臺游離于銀監會大名單外，仍或明或暗從事各類政府性業務，銀監會明確要求銀行業按照“實質重于形式”原則對待。也就是說，所謂銀監會的名單內平臺，實際上是狹義的老平臺，覆蓋面相當有限。只是針對這些平臺做出限制，將無異于竹籃打水。可以看到，之前發改辦財金/[2018/]194號文已經略去了關于“平臺”的表述。所以，此次財金54號文表達的地方政府融資平臺公司，其實和財金23號文的所指的地方政府平臺概念類似，顯然也應該是一個廣義的概念，即應當這樣理解：如果一個曾經的政府融資平臺已經符合前文兩個條件，那就已經不是真正意義上的“融資平臺”，因而也不能再被稱作“融資平臺”了。所以，本文理解，財金54號文要求的“地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方”，其實和之前的監管要求一脈相承，并無矛盾。【正文完】

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